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[中国经济周刊]为了总书记的嘱托:云南大理利用PPP模式治理洱海水环境纪实

来源:《中国经济周刊》 2016年第20期     发布时间:2016-05-25    点击次数:

  “苍山不墨千秋画,洱海无弦万古琴”,如何将洱海这一中国乃至世界的美景流传于世、造福子孙?

  2015年1月20日,习近平总书记来到云南大理洱海边的湾桥镇古生村了解洱海生态保护情况,他同当地干部合影后说:“立此存照,过几年再来,希望水更干净清澈。”

  习近平总书记表示,“我是第一次来大理,从小就知道苍山洱海,很向往。看到你们的生活,我颇为羡慕,舍不得离开。”

  总书记对洱海提出的要求也是对生态文明建设和绿色发展的要求,体现了在新时期践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求。

  知易行难,真要想治理好洱海谈何容易。

  “洱海清,大理兴”。要想治理好洱海的环境污染,第一步就是先把污染截住,然后才谈得上治理。按照“依山就势,有缝闭合,分片收集,集中处理”的原则,2015年10月11日,大理州“环湖截污(一期)PPP项目”正式落地开工,批复投资45亿元,该项目是财政部第二批PPP示范项目。

  如今,利用PPP模式建成的洱海水环境综合治理项目运转如何?总书记关心的洱海环境保护进展如何?云南作为经济欠发达省份,政府如何利用PPP模式转变发展理念,创新发展模式,实现跨越式发展、可持续发展?

  2016年4月16日到18日,《中国经济周刊》记者随财政部PPP中心调研洱海水环境综合治理工程,试图从当地居民、地方政府、社会资本方、咨询机构、专家学者等多个角度深入探讨和调查了解PPP模式之于公共治理的创新改革与探索实践。

洱海水环境治理PPP项目背景:

洱海环境压力巨大,本级政府财力有限

  洱海是全国第七大淡水湖、白族人民的“母亲湖”,同时还是大理主要的饮用水源地。 

  近年来,由于周边人口增长,城镇化进程不断加快,旅游业快速发展,洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业污染控制难度逐年加大。洱海曾经于1996年与2003年爆发了两次大规模的蓝藻,导致水质急剧恶化,透明度不足1米,严重影响了人民的生活。 

  如果从空中俯瞰洱海,11个乡镇、517个村庄星罗棋布地散落在洱海周边,84万人在洱海边居住,每年2000万以上的游客在洱海之滨穿梭如织。据统计,2015年每天平均有超过657吨生活垃圾从洱海周边的各个城镇、村庄产生,随时可将洱海吞噬。 

“野蛮生长”的客栈成洱海环境治理难题

  在洱海周边“野蛮生长”的客栈也成为环境治理的难题。大理市市长高志宏告诉《中国经济周刊》记者,洱海的环境治理工作任务非常艰巨,洱海周围的客栈数量不断增长,偷排现象屡屡出现。政府以“希望水更干净清澈”为奋斗目标,发现问题,及时处理,同时也做好附近居民的环境保护思想工作,共同保护洱海环境。 

  双廊镇开展整治以来,对490户客栈、餐饮户环保手续、设施建设情况进行拉网式排查,停业整治42户,限期整改53户,办理排污许可证417户,达到办证条件488户。封堵违法排污口53个,并建立排污口档案。采取村民自治的方式,一事一议收取垃圾清运费,由原来的60余万元增加到298.7万余元。 

  高志宏市长介绍,2015年5月,双廊镇有两个湖边客栈偷偷将污水直接排入洱海。当地环保部门和公安机关迅速介入调查,两家客栈的经营者不仅受到停业整顿、罚款10万到15万元的处罚,还被公安机关行政拘留10日,而这在大理还是第一次。 

  截至目前,大理市共查处各类环境违法行为141起,封堵排污口648个,建立了动态巡查管理机制。查处土地违法案件856起,依法拆除违章建筑860户,共计12.7万平米,洱海流域农村无序建房和村庄无序蔓延现象得到遏制。 

  在双廊镇经营客栈的王文棋告诉记者,起初他并不能理解政府对排污费和垃圾清运费的收取,还“带头反抗了一阵”,不过2003年的那次蓝藻爆发还是让他颇为震惊,如今他已经是当地自发组织的餐饮协会、客栈协会的一员,带头宣传保护洱海。 

本级政府财力难以支持环湖截污工程

  在有效的洱海环境保护工程到位之前,依法拘留排污者、加强管理是政府采取的手段之一,但仅仅依靠惩处非法排污者还远远不能达到治理好洱海的目的。 

  中国工程院院士、北京工业大学教授彭永臻告诉《中国经济周刊》记者,洱海正在承受的环境压力已超过其生态环境功能定位下环境承载力数倍,其上游及湖域周边农田径流与无组织畜禽养殖粪便造成的农业面源污染,占入洱海污染负荷的60%以上。另一方面,大理近年每年接待旅游人数超过2000万人次,更增大了生态环境压力,洱海已处于向富营养化初期转化的可逆的敏感时期。 

  “因此,洱海的保护与治理是在今后较长一段时间,政府和社会各界将共同面对并解决的一项复杂、系统而又艰巨的任务。”彭永臻说。 

  上海交通大学教授、上海交通大学河湖环境技术开发中心主任孔海南关注洱海的生态环境保护已超过20年。孔海南告诉《中国经济周刊》记者,长期以来人类对洱海资源的过度利用打破了洱海的自然生态平衡。洱海面对的不仅仅是环境污染问题,而是一个复杂的社会、经济问题。 

  孔海南表示,“洱海的水环境治理要把自然环境和社会的‘友好’体现在每一步的设计上,从水源地到入湖河流,从湖滨到湖内,所采用的环境治理技术都要采用生态可持续的治理方式。” 

  治标更要治本,“洱海清,大理兴”,要治理好洱海的环境污染,第一步就是先把污染截住,才谈得上治理。大理州政府在经过多方测算后预估,环湖截污PPP工程的总投资要达到34.68亿元,包含6座污水处理厂及300多公里的截污干管(渠)等工程,完工后将彻底斩断流向洱海的生产生活污水。 

  虽然近年来大理州、市及洱源县财政每年都安排一定的洱海流域保护专项资金,但这些资金在这个“大手术”面前无疑是杯水车薪。2013年大理市一般公共预算收入为25.6亿元,2014年为27.5亿元,在地方财力有限并且政府举债受限的情况下,洱海环湖截污对大理人民来说似乎成了一个望而止步的梦想。 

  此时,PPP模式的引入,无疑对化解治污资金困境带来了希望。 

洱海水环境治理PPP项目投资:

引入社会资本方后,投资总额超“十二五”洱海保护治理项目总投入

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  按照“依山就势,有缝闭合,分片收集,集中处理”的原则,2015年10月11日,大理州“环湖截污(一期)PPP项目”,正式落地开工,批复投资45亿元,该项目也是财政部第二批PPP示范项目。 

  “大理市环湖截污(一期)PPP项目的投资总额已超过了‘十二五’洱海保护治理项目的总投入。”大理州委书记杨宁向《中国经济周刊》记者表示,“通过采用PPP模式推进洱海保护,有效发挥了财政资金撬动作用,吸引更多社会资本投入洱海保护治理,让项目尽快推进,尽早见效,有力地推进了洱海保护治理。” 

  在项目公司股权结构设计上,政府方出资代表大理洱海保护投资建设有限责任公司出资1.047亿元,占股10%,社会资本出资9.432亿元,占股90%;资本金占项目总投资额度的30%。 

  上海济邦投资咨询有限公司(下称“济邦咨询”)承担了洱海项目的咨询工作。济邦咨询董事长张燎告诉《中国经济周刊》记者,洱海项目体现了PPP的初衷,即由优秀的社会投资人代替政府为社会公众提供优质高效的环境治理服务。项目成功的关键之一就是前期多轮的市场测试,充分利用了社会和市场的智慧。 

  在项目市场测试中,有20余家社会资本方表达了合作意向,最终中标的社会资本方是中国水环境集团。 

  中国水环境集团是中信产业基金旗下的水环境专业治理公司,在水环境综合治理、供水服务、污水处理、污泥处理、中水回用等领域具有先进的、国际化的管理经验。中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》记者,随着大理经济的不断发展,洱海生态环境正承受着较大的环境压力。 

  侯锋介绍,在世界著名的优质湖泊中,美国五大湖之一的苏必利尔湖,其环境承载力现状为每一亿立方米库容承载0.6万人,俄罗斯贝加尔湖为每一亿立方米库容承载0.05万人,而洱海目前每一亿立方米库容承载着1.4万人,负荷已超Ⅱ类水承载力的两倍以上。再加上,近年来,大理旅游人数与旅游业总收入实现“两个倍增”,2015年接待旅游人数超过2000万人次,更增大了生态环境压力,洱海已处于向富营养化初期转化的可逆的敏感时期。 

  因此,洱海的保护与治理是一项复杂、系统、长期的事业,而PPP模式因其能打破条块分割、发挥系统统筹优势的内在属性,能更好地适应洱海治理系统性与长期性的需要。”侯锋董事长说。 

  与此同时,一位在水环境保护领域有着多年经验的专家向《中国经济周刊》记者介绍,现在发改委、财政部、环保部、水利部、住建部、农业部等多个部委,每年均有各自可支配的水环境治理专项经费,“前补助”形式补助各项目的建设,但均是通过各渠道自下而上单独申报。 

  “各省市区域平均着力,形成‘撒芝麻’式的补助,各项目能分配到的项目较少,而部分区域为申报该经费也存在不少虚假立项的现象。”上述专家称,“若能在国家层面对各口的经费进行统筹,同时转变为以项目效果进行补助的‘后补助’方式,作为PPP可行性缺口补助的重要组成内容,重点的对有代表性、见效快的水环境治理PPP示范项目进行支持,必定能充分发挥专项经费的支持作用,减轻地方政府财政支付压力,同时为社会资本增信。” 

洱海水环境治理PPP项目实施:

社会资本方帮政府节省约6亿元,缩短工期6个月

社会资本方如何帮政府“省钱、省时”?

  引进社会资本之后,洱海的水环境治理工作得到了怎样的改善?“省钱、省时”应该是大理州政府最直观的感受。 

  大理州政府提供给《中国经济周刊》记者的资料显示,大理洱海环湖截污(一期)PPP项目,批复投资45亿元,批复近期(2016年—2020年)计划投资34.9亿元。经过中国水环境集团40余人技术团队历经半年的现场踏勘调研,采集2000多组数据,与国际、国内专家、团队论证后,比项目招标金额节省了约6亿元,最终的PPP协议签约控制价为29.8亿元,节省投资17%。 

  “最后的项目采购,我们采用了竞争性磋商方式,通过创新的磋商机制,社会资本优化了可研方案,发挥社会资本的专业优势,节省项目投资。最终的采购结果比原可研的总投资节省了约6亿元,充分体现出PPP机制的效用。”张燎董事长介绍说。 

  在传统的工程类项目中,工程款超标几乎是“板上钉钉”的事,项目最初预算“包不住”项目实际支出的状况几乎是家常便饭。中国水环境集团作为社会资本方有什么动力为政府省下了约6亿元? 

  中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》记者,如果没有采取PPP模式,用传统的模式做工程,工程的设计费按照工程实际造价的2%~3%收费,因此设计方并没有什么动力去采用更先进的技术来节约成本,因为节约成本的结果反而是设计方少收了钱。 

  另外,侯锋表示因为PPP模式强调的是政府和社会资本风险分担合作共赢,投资越大,政府的压力越大,对于像大理这样的贫困地区,政府未来面临的风险也就越大,从这方面来讲,企业有动力,也有责任帮助政府节省资本,减少风险,促进双方的长期合作。侯锋说:“在洱海治理的关键时期,我们带着资金、技术、管理和服务来到大理,无论是前期项目谈判阶段,还是中标后实施建设的过程中,我们都真切地感受到云南省、大理市各级领导和广大人民群众对洱海治理的决心和期盼。” 

  大理洱海环湖截污(一期)PPP项目的6个污水处理厂部分的合作期限为30年,含3年建设期;污水收集干渠、管网、泵站的合作期限为18年,含3年建设期。 

  “省时”一方面是因为洱海水环境治理的迫切需求,另一方面中国水环境集团也主动提出将建设期缩短6个月,提前完工。对此侯锋表示,洱海沿线300多公里的截污工程难度很大,但中国水环境集团愿意集中一切力量在保证安全与质量的前提下,力保工程提前完工,这样做的动力不仅源于对洱海环境治理的责任感,也来自于作为社会资本方,项目越早完工投入使用,也可以越早得到项目收益。 

政府未来不会“没有钱还”,将继续利用PPP模式进行系统的洱海治理

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         该项目的回报机制为政府付费模式。经测算,该项目政府每年需要付费3.81亿元至3.88亿元,扣除大理市政府收取的洱海资源保护费(约2.19亿元/年)、污水处理费(约2650万元/年)、上级财政补助(8000万元/年),大理市财政预算每年需安排6250万元,占大理市2014年一般公共预算支出的1.49%,属于可承受范围之内。 

  对于地方政府财政可承受力的评估也是财政部在推动PPP改革中一项硬要求,防止不顾能力的“大干快上”,目的是为了有效防止地方政府不规范使用PPP模式,过度负债。 

  财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中要求,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”大理的水环境治理项目属于地方政府财力可承受的范围之内。简单地说,就是政府未来不会“没有钱还”,这在很大程度上也做到了让社会资本放心。 

  大理州委书记杨宁告诉《中国经济周刊》记者,为了系统全面保护洱海,大理州的“十三五”规划,设计了125个项目、247亿的规划投资,涉及山水、林田、湖泊、城镇、乡村、环境治理的综合 性规划,覆盖洱海流域2565平方公里的面积,解决所有的突出问题。

  但洱海的治理问题之所以是难题就在于要最终从根本上实现洱海全流域的净化还有许多进一步的工程要做。 

  为此,大理州政府组织多方力量继续利用PPP模式进行系统的洱海治理。这样算来,加上大理洱海环湖截污一期PPP项目的29.8亿元,在洱海环境综合治理上利用PPP模式已经投入和即将投入的总额将达到105.68亿元。 

  据悉,大理州的上述项目也正在按照财政部的规范和要求积极筹备,准备申请即将开始的财政部第三批PPP示范项目,政府只有规范透明运作才能吸引社会资本长期投资。 

  这些项目都旨在从系统上全流域治理洱海水环境。以洱源县的项目举例,民间也流传着“洱源净、洱海清、大理兴”的说法,原因是洱源县是洱海最主要的水源地,除了治理好洱海以外,洱海源头——洱源县的水环境治理一样不容忽视。 

  上海交通大学教授、上海交通大学河湖环境技术开发中心主任孔海南告诉《中国经济周刊》记者,在洱海最主要的水源地洱源县,曾经从90年代以来,县南部农户大面积改种大蒜等经济作物,带来了污染源的迅速增加,而流域近14万头散养奶牛也带来了相当于300万人口的污染。为了从源头上有效控制洱海水污染,洱源县城镇及污水处理PPP项目也显得非常必要。 

  云南省财政厅副厅长唐新民告诉《中国经济周刊》记者,云南省省长陈豪曾表示政府要舍得拿出最好的项目来做PPP,吸引社会资本。大理州政府在保护洱海,推动PPP项目过程中要进一步围绕省委省政府确定的重大发展规划,做好项目规划和设计,确保落地和管理的规范。另外,云南省也设立了专门的PPP融资支持基金,用来支持PPP项目落地。 

  在可预见的未来,如果大理州能推动105亿元的PPP工程顺利落地,将给中国乃至世界的水环境综合治理做出很好的示范样本。 

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